自然資源資產(chǎn)管理體制改革之管見

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”，這是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)重大改革，也是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求。自然資源資產(chǎn)是指產(chǎn)權(quán)主體明確、產(chǎn)權(quán)邊界清晰、可給人類帶來福利、以自然資源形式存在的稀缺性物質(zhì)資產(chǎn)。自然資源資產(chǎn)管理體制，是關(guān)于自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理權(quán)限劃分和確定調(diào)控管理方式等方面的基本制度體系。目前我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制尚不健全，所有權(quán)仍不到位、權(quán)益不落實(shí)等問題突出，亟待從理念認(rèn)識(shí)、組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)分配、監(jiān)督問責(zé)、配套制度等方面加快改革，積極穩(wěn)步推進(jìn)我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制改革。

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　　?一、我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制演進(jìn)大致經(jīng)歷了四個(gè)階段

　　 第一階段（1949－1978年），自然資源資產(chǎn)管理體制缺失階段。這一時(shí)期尚未出現(xiàn)資源資產(chǎn)管理理念，資源配置靠行政劃撥，資源無償使用。

第二階段（1978－1990年），自然資源資產(chǎn)管理體制探索研究階段。屬資產(chǎn)管理的萌芽期，盡管國(guó)家從制度上提出了所有權(quán)、使用權(quán)分離，提出了有償使用制度，但在實(shí)際中并未真正實(shí)施。

　　 第三階段（1990－2010年），自然資源資產(chǎn)分散管理體制逐步形成階段。這一時(shí)期初步形成了目前自然資源資產(chǎn)分類管理的體制，資源有償使用制度得以全面推進(jìn)，要素市場(chǎng)建設(shè)步伐加快；由于不同資源資產(chǎn)化步伐不一，因此體制呈現(xiàn)分類分級(jí)、相對(duì)集中、混合管理態(tài)勢(shì)，但并未設(shè)立專門的資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。　

第四階段（十八大以來），自然資源資產(chǎn)管理體制進(jìn)入全面深化改革階段。十八屆三中全會(huì)決定提出要“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者”，對(duì)我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制改革提出了新要求。

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　　?二、目前我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制存在五大問題

　　 一是政府市場(chǎng)關(guān)系未理順。突出表現(xiàn)在：將資產(chǎn)管理（確保保值增值）與資源監(jiān)管（規(guī)制市場(chǎng)失靈）混為一談；有償使用范圍有待擴(kuò)大，出讓方式有待完善，市場(chǎng)化出讓程度低（如海域使用權(quán)）；資源市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制不健全，資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估制度不完善；缺乏全國(guó)統(tǒng)一的資源交易體系和交易信息平臺(tái)。

　　 二是管理主體不到位，權(quán)益未落實(shí)。所有者權(quán)利誰來行使不清晰，如國(guó)有土地所有權(quán)由國(guó)務(wù)院行使，實(shí)際中由地方政府資源管理部門代為行使，導(dǎo)致所有權(quán)與管理權(quán)不分，極易造成資產(chǎn)流失；再如部分重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)名為國(guó)家所有，實(shí)踐中卻淪為地方和企業(yè)自管自用。

　　 三是組織架構(gòu)不合理、效率低下。機(jī)構(gòu)分散、條塊分割、多頭管理問題突出，綜合協(xié)調(diào)效果不佳，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、信息不暢、信息打架、互相扯皮等問題嚴(yán)重。

　　 四是權(quán)力分配不合理，央地關(guān)系未理順。中央與地方政府管理目標(biāo)與績(jī)效的差異性，導(dǎo)致委托代理機(jī)制失靈；央地財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，中央審批事項(xiàng)多，事中事后監(jiān)督管理常不到位；同時(shí)，資源收益分配在各級(jí)政府并不合理，資源所在地政府往往承擔(dān)更多事權(quán)。

　　 五是監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制不健全。重資產(chǎn)處置、收益管理，輕后期監(jiān)督管理問題嚴(yán)重；內(nèi)部監(jiān)督為主的多元監(jiān)督體系未建成；責(zé)任追究制缺位，處置不力、違法成本低。

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　　?三、改革國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制的基本設(shè)想

　　 （一）關(guān)于改革目標(biāo)

　　 通過深化改革，努力打造世界一流且具中國(guó)特色，既能與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)相匹配，又能滿足國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)需要，充分體現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益，進(jìn)而確保國(guó)家資源安全及國(guó)家安全的現(xiàn)代化資源資產(chǎn)管理體制。在這一管理體制下，所有權(quán)與管理權(quán)實(shí)現(xiàn)分離，政府嚴(yán)格按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，管理行為和過程實(shí)現(xiàn)法制化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化；資產(chǎn)管理理念深入人心，管理職能日趨完備，職責(zé)劃分更趨科學(xué)，管理手段逐步多元化、連續(xù)化、系統(tǒng)化，信息系統(tǒng)逐步完善，管理可問責(zé)性和有效性增強(qiáng)，管理效率日益提升，自然資源科學(xué)合理開發(fā)水平得到提高；資源資產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)范有序，保值增值能夠?qū)崿F(xiàn)，投資環(huán)境公平良好，收益分配科學(xué)合理，公眾利益得以維護(hù)，資源安全得到保障，自然資源行業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

　　 （二）基本改革原則

　　 一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。重點(diǎn)解決全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位、權(quán)益不落實(shí)這一核心問題。二是堅(jiān)持效能至上。通過理念創(chuàng)新、組織優(yōu)化、職責(zé)劃分、制度保障等，確保管理體制高效運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。三是堅(jiān)持精簡(jiǎn)統(tǒng)一。以厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系為前提，順應(yīng)大部制改革和簡(jiǎn)政放權(quán)大趨勢(shì)；同時(shí)，按照生態(tài)文明體制改革總體要求，充分體現(xiàn)“山水林天湖、生命共同體”理念，實(shí)現(xiàn)一件事情一個(gè)部門管理。四是堅(jiān)持循序漸進(jìn)。在改革的重點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域，如資產(chǎn)管理與資源監(jiān)管職能的分離、統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)管理部門的成立等，應(yīng)堅(jiān)持試點(diǎn)先行、重點(diǎn)突破，穩(wěn)步推進(jìn)改革進(jìn)程。五是堅(jiān)持開放包容。改革必須從國(guó)情出發(fā)，充分借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并順應(yīng)國(guó)際自然資源資產(chǎn)管理體制發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)體制并非一成不變，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整過程。

　　 （三）重點(diǎn)改革措施

　　 首先在管理理念上，要充分認(rèn)清并妥善處理好政府與市場(chǎng)、中央與地方、分類與綜合管理、資產(chǎn)管理與資源監(jiān)管等多對(duì)關(guān)系。明確自然資源資產(chǎn)可分為以生產(chǎn)要素為主體功能和特征的經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)，和以社會(huì)服務(wù)為主體功能和非商品特征的非經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)。

　　 其次在管理依據(jù)上，要加快修訂完善土地管理法、礦產(chǎn)資源法、水法、草原法、森林法等資源法律法規(guī)，研究制定海洋基本法，加強(qiáng)自然資源綜合立法。

　　 第三在組織架構(gòu)上，在中央層面，或在國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，加強(qiáng)部門綜合協(xié)調(diào)，或成立大的自然資源部甚至資源環(huán)境部，在部門內(nèi)設(shè)自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別承擔(dān)所有者職能和管理者職責(zé)；在地方層面，地方政府可參照中央政府設(shè)置相應(yīng)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。

　　 第四在職能定位上，要明確區(qū)分自然資源資產(chǎn)管理部門與監(jiān)管部門的職能。國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)主要職責(zé)是維護(hù)國(guó)家自然資源資產(chǎn)主權(quán)、管理經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)、代管非經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)、管理規(guī)劃全國(guó)自然資源資產(chǎn)等。

　　 第五在權(quán)力分配上，要明晰中央與地方政府在自然資源資產(chǎn)管理體系中的責(zé)任與權(quán)利關(guān)系、事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系，對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)授權(quán)管理。中央政府授權(quán)國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理部門代表國(guó)家行使國(guó)有自然資源終極所有權(quán)，重點(diǎn)做好戰(zhàn)略性資源以及跨省、跨流域等資源資產(chǎn)管理工作，省級(jí)政府授權(quán)省級(jí)甚至以下資源資產(chǎn)管理部門做好轄內(nèi)資源資產(chǎn)管理工作。

　　 第六在問責(zé)機(jī)制上，要加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，建立健全對(duì)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的多元監(jiān)督機(jī)制；要擴(kuò)展公眾獲取有關(guān)政府信息的渠道，完善規(guī)范公眾參與有關(guān)資源資產(chǎn)管理問題的形式，調(diào)查、談判、聽證和舉報(bào)等制度，確立公眾參與制定有關(guān)政策法規(guī)的程序，加強(qiáng)立法監(jiān)督，完善司法監(jiān)督；要高度重視政府資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督，同時(shí)，創(chuàng)新資產(chǎn)監(jiān)督管理工作手段，加強(qiáng)檢查評(píng)估、合同／協(xié)議備案、信息披露、聯(lián)席會(huì)議、約談約訪等手段的綜合運(yùn)用，落實(shí)管理問責(zé)制，與監(jiān)察、審計(jì)等部門建立資源資產(chǎn)監(jiān)督管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制；建立績(jī)效管理考核評(píng)價(jià)機(jī)制，制定資源資產(chǎn)管理工作績(jī)效評(píng)價(jià)方法，健全資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部考核體系和獎(jiǎng)懲制度，探索建立資源資產(chǎn)監(jiān)督管理第三方評(píng)估和聽證制度。

　　 第七在能力建設(shè)上，加大自然資源資產(chǎn)監(jiān)測(cè)、登記與核算技術(shù)和設(shè)備研發(fā)投入支持力度，加強(qiáng)資源資產(chǎn)管理專業(yè)人員配備，加大人才培養(yǎng)、培訓(xùn)、引進(jìn)力度，加強(qiáng)資源資產(chǎn)管理信息化和大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)。最后在配套制度上，要加快自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，建立主體結(jié)構(gòu)合理、產(chǎn)權(quán)邊界清晰、產(chǎn)權(quán)權(quán)能健全、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢、利益格局合理的資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；要進(jìn)一步完善自然資源有償使用制度，擴(kuò)大有償使用范圍，加大招拍掛力度，深化自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，加快建立反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本的價(jià)格形成機(jī)制；要建立自然資源資產(chǎn)調(diào)查與評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)值量、持有或占用、流轉(zhuǎn)、利用、收益等方面的調(diào)查與評(píng)價(jià)，鼓勵(lì)和支持獨(dú)立第三方開展自然資源資產(chǎn)調(diào)查與評(píng)價(jià)；要建立資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估制度，研究制定自然資源資產(chǎn)評(píng)估規(guī)程，對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)物存量進(jìn)行貨幣化價(jià)值評(píng)估，反映自然資源資本總值；要建立自然資源資產(chǎn)核算與審計(jì)及其結(jié)果應(yīng)用制度，將自然資源納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)；要健全自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)交易制度，加快資源要素有形市場(chǎng)和全國(guó)統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)建設(shè)，建立健全自然資源資產(chǎn)交易規(guī)則，明確自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)配置原則；完善自然資源資產(chǎn)收益分配制度，加快自然資源稅費(fèi)款價(jià)改革，建立健全自然資源資產(chǎn)價(jià)格、稅收體系以及國(guó)有資源企業(yè)利潤(rùn)分配體系，提高資源利益分配格局的合理性。

（來源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)；作者李維明系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副研究員，谷樹忠系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員）